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关于对成片片区转型升级的探索与思考——基于闵行区颛桥镇光华路片区地块转型的实践

作者：王玉霞

上海土地利用特别是建设用地开发已接近极限，土地供需矛盾日益突出。针对这一矛盾，上海市在2014年第六次规划土地工作会议上就明确提出“全市新增建设用地年度计划逐年递减”的目标，土地规划的边界约束建设用地规模只减不增，以土地资源利用方式转变倒逼城市发展转型，当下城市更新和存量盘活已成为上海发展的基调。

闵行区以工业用地减量化为基础，以推动经济发展方式转变和产业结构调整为根本，在“3+1”（产业基地、产业城区、产业社区+零星工业用地）总体产业布局格局下，已梳理出16个195区域存量成片工业地块作为开展区域经济统筹工作的重要抓手，通过各区级统筹合作，加大调整力度，释放发展空间，提升土地效率，推动经济发展，为空间转型发展探索新的模式。

光华路片区是闵行区16个成片转型升级的地块之一，其以文化创意产业集聚区的建设推动整个片区的转型发展。目前片区已形成总体转型架构，完成摸底及相关规划等前期工作，并在环境整治和重点项目建设取得实质性的进展和成效。光华路片区本身二次开发条件比较复杂，面临各种困难和挑战，在片区转型开发中具有一定的典型性，其创新做法和突破性经验值得进一步思考和探索。同时作为闵行区16个成片转型升级中的“先锋”，也具有一定的示范价值。

一、片区转型背景

光华路片区位于闵行区颛桥镇，土地在权属上属于颛桥镇和莘庄工业区所有。片区曾经是颛桥镇工业经济的发祥地，上海群力、上海造漆厂等乡镇企业在此诞生，金贝拖鞋、三角牌吊扇从这里走出国门。经过多年发展，这里成为了颛桥乡镇工业区。昔日繁忙的工业区，在经济的“大浪淘沙”中逐步衰弱，放眼周边大区域发展，光华路片区在空间中“格格不入”，各种矛盾逐步凸显。

一方面，土地价值与低效经济矛盾突出。光华路片区原为上海郊区，但由于所在颛桥镇已进入上海主城范围，已由郊区转变为市区。其处于莘庄工业区和颛桥老镇交融地带，处于沪闵城市发展轴，临近地铁5号颛桥站，优越的区位优势，便利的交通条件，土地价值逐步显现。但是，原有的乡镇工业层次低、效益差，土地价值与低效工业形成鲜明对比，土地价值的单位产出难以挖掘。

另一方面，城市空间与工业功能矛盾突出。曾经的工业区，随着城市化的加快推进，周边居民区拔地而起，与颛桥老街一河之隔。工业区的污染与周边居住区品质生活格格不入，与临近居民生活的矛盾逐步凸显；同时随着大量人口人口导入，公共配套显得拥挤和缺乏，急需寻找新的空间进行弥补。因此，从大区域城市空间看，区域城市空间优化提升迫在眉睫。

                                                                                                                                                                                                           项目区位和范围图

基于以上情况考虑，全区将光华路两侧区域纳入“16个重点成片片区转型地块”计划中，由区政府牵头，统筹颛桥镇政府、莘庄工业区、区国有资产公司等相关机构，与区镇的土地、规划、经信委、文创办等职能部门形成统一管理条线，并成立光华文化创意平台公司，由其全面负责推进片区转型工作。光华路片区的转型升级，对区镇提升土地效率、优化城市空间、培育新经济动力等都具有一定意义。

二、转型战略思考

光华路片区的转型升级始终围绕“土地价值如何提升”和“城市空间如何优化”两大根本矛盾展开，以“定调、定位、定性、定格”全面部署整体开发战略。

定调，明确以改造方式进行片区转型。片区内部企业众多，产权复杂，收储代价和难度大，并处于非核心地带，收储价值不大。其规划北侧为工业用地、南侧为绿地，规划调整难度大，在远期规划中为城市留白空间。综合各种因素，片区以改造方式转型，既有一定的可操作性，又可为远期城市空间优化和弹性调整预留空间。

定位，明确打造文化创意产业集聚区。片区处于闵行科创圈，科创与文创融合趋势明显，而区域在科技文创、中小企业生态等还存发展空间；从城镇功能提升看，区域缺乏城市配套和文化设施，急需以文化提升城市品质。基于区域利益诉求和片区特质，片区定位“科技文创产业融合集聚区”，发展科技文创产业集群，融合文化休闲和旅游等城市功能，打造“创智园区、活力街区、文化景区”。

定性，明确2+2文创产业集群体系。基于闵行科创产业生态，大力发展数字创意、创意设计等两大主导产业，为闵行科创提质增效发挥作用；基于周边区域城市功能，积极时尚休闲、文化旅游等两大配套产业，为区域城市品质提升添砖加瓦。

定格，明确打造高品质文创标杆项目。以文化构建高品质环境，从空间设计、产业效益、公共平台、文化品牌、城市形象等各方面推进品质化建设，打造成为“产业要融合、建筑可阅读、街区适漫步、城市有温度”的文创标杆项目。

三、转型面临挑战

光华路片区总占地面积约74.79公顷，总建筑面积约50万方，内部约有45家业主单位，有国有用地、集体用地，有国有资产公司产权、镇集体产权也有私企产权，土地和产权等复杂。如何在现有基础上通过改造方式进行转型发展，存在诸多压力和挑战，而这些困难也是大多数改造转型项目所面临的实际问题，值得去探讨和研究。

（1）资产盘活面临困难

片区内有45家业主单位，实际现状情况十分复杂。从经营现状看，工业厂房地块16个，商业经营地块7个，办公服务地块10个，住宅地块4个，在建地块5个，闲置地块8个；从土地性质看，国有土地地块20个，集体土地地块26个；从物业产权看，资产公司地块14个，莘庄工业区地块5个，私企产权25个，其他集体资产2个。针对不同土地性质下的不同物业产权，在现有政策框架下，如何协调和统筹各项利益关系以推进片区存量土地和空间盘活存在诸多挑战，需要个案化研究和模式探索，而这是整个片区转型发展关键和难点。

（2）平台统筹缺乏抓手

片区由光华创意平台公司统筹开发，但土地产权和物业产权多属于集体或企业所有，平台公司近期可操控地块较少，难以形成推进抓手。平台公司如何在近期打造几个引擎性的抓手以引导和带动片区转型发展，将影响到整个片区的破局。

（3）政府引导缺乏力度

片区以市场化的方式进行转型发展，片区内的业主单位转型意愿不一。政府在统一规划框架下引导片区整体转型，缺乏引导的实质性抓手，目前在引导资金、转型优惠政策等还比较缺乏。政府的引导力度减弱，也将难以快速和成效的推进片区的整体转型。

（4）片区控制缺乏标准

整个片区以市场化的运作方式进行改造开发，由于涉及业主单位多，在未来片区整体形象和业态等控制方面存在一定的挑战和难度。片区以什么样的标准引导整体改造，将影响片区顺利推进节奏和品质高度。

（5）政策指导面临瓶颈

在上海存量工业用地“三变三不变”及其他相关政策约束下，存量工业用地盘活及开发过程中，面临各种现实政策问题，比如产业空间分割、商业体量配比、公共空间转移、开放街区建设、河道沿线利用等，其在改造项目中的具体操作政策并不明晰。如何在现有的政策框架下，对面临各项报批和操作的合规性问题进行突破解决，将对片区推进开发起着重要作用。

四、工作推进举措

虽然光华路片区在转型过程中面临多种困难和挑战，但推动片区转型的工作势在必行。为推动光华路片区转型发展，由区政府牵头，联合镇政府、资产公司、平台公司、顾问公司等，通过各种协调、协商，在区域统筹实践工作中，逐步形成了一定的开发机制和策略。

（1）摸底先行

作为一个片区转型项目，对内部现状的详细摸底是一切工作的基础。对光华路片区进行了多轮摸底和调研工作，了解区位、交通、周边环境、城市配套、重点项目等环境情况，了解内部经营情况、土地情况、物业情况以及业主意愿及需求等基地情况。在了解区域特质、现实问题和企业意愿等基础上，有的放矢的引导片区整体转型发展，为各个主体地块寻找到转型发展的操作路径。

（2）规划引导

在片区开发中，规划起着统领性的作用。为了有序推进光华路片区的有序转型发展，由光华路文化创意公司牵头完成了《光华路文化创意产业集聚区开发策划》，对片区产业业态、整体空间改造、地块转型方向、地块转型策略等给出建议，可指导整个片区总体转型方向和未来各个地块转型路径。另外片区还编制《光华路文创产业集聚区核心节点环境景观设计》等专项规划，对公共空间改造和景观营造等给出引导性建议。另外，通过多个项目的实际操作，片区可编制相关的片区改造引导手册，以具体指导各项工作。

（3）统筹开发

光华路片区在转型中总体遵循“政府统筹、公司运作、商会参与”的思路，有效发挥政府、专业公司和业主企业的资源与能动性。

                                                                                                                                                                   项目总体开发运营架构

政府发挥统筹指导作用。在全区政府领导下，由区镇重要领导担任领导小组组长，相关政府职能部门作为成员，形成片区转型升级领导小组，指导和统筹片区转型工作。在各项政策瓶颈、规划突破、利益协调等困难问题上给予充分的统筹协调支持，并在产业招商、重点项目建设、资金扶持等给予大力支持。区级统筹已在片区改造中进行了多次协商和协调工作，如沿街商铺提升、大华项目改造、文化公园开发等各项审批、报建、资金等各问题进行专项协调解决，在项目推进工程中发挥了统筹作用和价值。

平台公司牵头推进开发。闵行区成立光华路文化创意平台公司，全权负责片区实际转型工作。平台公司负责片区基础设施建设、公共环境营造、各项关系协调、产业招商发展等工作，对片区资产盘活、重点项目、开发节奏、业态控制等进行全面化的管理和引导。目前光华创意公司全盘制定开发计划，已在开发架构、工程建设、项目推进、产业招商、项目立项等各方面加快推进，并取得一定成效。另外平台公司依托新增税收留存机制，采用租税联动等政策，大力推进产业招商，加大对片区的牵头和引领作用。

专业公司市场化运营。平台公司聘请第三方专业运营公司，负责片区的顾问和运营工作。光华文化创意公司聘请上海圣博华康城市规划公司作为片区顾问公司，从专业化的角度，负责片区的产业平台建设、产业空间运营、空间环境管理、活动营销运营等顾问和运营工作。目前已在片区景观工程、品牌建设、产业招商、活动举办等各方面介入顾问工作。

社会公司开放化投资。光华路片区采用市场化的方式进行改造开发，鼓励以“企业自行开发、嫁接市场主体开发、回租平台开发、回租嫁接开发及政企合作开发”等多种模式灵活推进开发。平台公司负责社会化公司的寻找，并嫁接内部企业，协调推进资产盘活和转型开发，鼓励以开放化的方式进行转型。目前片区已引入锦和投资、圣博华康等公司参与到项目投资。

企业商会组织参与。片区内主要企业组建形成非盈利性社会组织，在政府、企业和公民之间有效建立起沟通和对话机制，协调项目区域内经济正常有序运行，推进企业自律管理，实现资源最优配置。

（4）分步实施

光华路片区根据内部地块的实际条件进行因地制宜的开发节奏，以“环境改造优先、重点项目引领、分期推进开发”的思路进行分步实施工作。

以环境营造提升形象，优化考虑对环境认知改变，通过对基础设施、公共配套、门头景观、街区立面等改造优化，提升片区整体形象。目前几个重点环境提升项目工程列入2018年片区工作重点计划中，部分项目已开工建设，主要包括光华路道路大修暨景观改造工程、沪闵路门头景观工程、及文化公园及停车库工程、六磊塘滨水休闲街工程等，通过优先环境营造工程建设，提升片区对外的形象和认可度。

以重点项目引擎带动，平台公司发挥牵头的作用，重点打造几个抓手项目，以此带动片区转型和产业集聚。目前平台公司将光华粮库和光明村楼宇项目列入片区产业重点项目，重点支持和打造高品质引擎项目。其中光华粮库是片区数字创意产业发展公共平台，平台公司引入高品质第三方公司运营开发，从园区改造品质、产业能级、平台价值等各方面打造引擎项目，片区改造和产业服务上发挥重要作用。

以分期开发有序推进。根据整个片区实际情况，片区在开发节奏上形成三期开发计划，近期优先推进光华路沿线旧厂区散点开发。目前68号、79号、大华、九宇等沿线地块优先推进开发和提升；中期推进光华路创意带成片开发，如上海造漆厂、华谊地块等项目已进入谈判和协商阶段，为后期腾挪空间打下基础；远期推进光中路工业企业转型升级。目前考虑企业还在正常生产，放置在远期改造，但已告知企业未来转型趋势，以做好远期准备。

五、推进工作成效

自2014年光华路片区改造立项以来，经过几年的摸索和探索，片区转型工作已取得一定的成效。光华路片区已完成前期摸排和规划工作，并以规划与各业主协调从而实质性的指导各项目地块有方向的转型发展；光华路片区也组建完成了相应的开发架构，相关组织架构、运营架构、资金体系等逐步清晰，各方工作在积极稳妥展开，后续资金、平台、品牌等工作也在积极筹划中，为下好整盘棋打下坚实基础；经过几年的推进，片区已有68、79、598、元谷、创客巢等5个创意园区完成改造并开园，招商入住率达到90%以上；目前正加快资产整理工作，已完成对粮库、128、145、749、DIC企业等资产回租工作，光华粮库、光明村项目、445镇党建服务中心等项目已启动改造建设，并推进招商和运营；片区在环境工程上已取得进展，目前光华路道路大修及景观改造、光华路沿街开发街区改造、文化公园建设、六磊塘景观改造等工程全面铺开；另外，片区对片区的22户居民安置工作也加快推进，相关品牌活动如闵行涂鸦节、光华文化论坛等在推进中。

但是，在片区转型推进工作中，还存在诸多困难，需要平台公司对接各方利益主体需求，就各个专项问题具体化，通过区域统筹机制，加快推进工作的实效性。

光华路片区是一个典型的成片片区转型案例，其在转型过程中碰到的各种问题具有一定共性，在解决过程中，区级统筹发挥重要作用，平台公司实施推进，在模式上和路径上做了各种创新和探索，其形成的开发机制和模式对其他成片片区转型具有一定的借鉴和参考价值，但依然还面临各种现实问题需要进一步的探索和反思。